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2019年，国家发改委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，自此“都市圈”也成为各大城市经济转型升级的重要抓手之一。根据清华大学中国新型城镇化研究院发布的《中国都市圈发展报告》，全国范围内已经识别出34个都市圈。

不过，都市圈的数量虽然越来越多，但是否真正提升了经济效率呢？近日，在由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2023”上，中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英指出，都市圈虽然实现了人口集聚，但城市连接性差、并未提升经济效率。

“都市圈的人口增长、占比是在不断提高，但是集聚效率不够。30多个都市圈，只有8个地区的人均GDP超过全国平均速度。”在论坛上他向包括《华夏时报》在内的媒体表示。

聚集的是土地，还是人？

过去40年间，中国常住人口城镇化率从1978年的17.92%提升到2022年的65.2%，增长了47个百分点以上。然而，在刘守英看来，在快速提高的城镇化率背后，存在着城乡中结构失衡的问题：我国形成了城市空间和乡村空间，城乡之间发展仍然不平衡、不充分，城市化越快，二者之间差距越大。并且，城乡二分思维还带来了城市和乡村各自的失衡现象。

其中城市方面，行政主导的城市化之下，看起来直辖市、省会城市、地级市、县级市都在扩张，实际上省会城市、直辖市土地的城市化扩展快于人口，城市的土地化更快，人口的城市化不足，人口和住宅错配。地级市是土地城市化最严重的地区，原因是人事权、土地指标、规划权、产业发展权、行政权力往地级市集中，实际上造成地级市成为最容易推进土地城市化的一级。但是最后带来的结果就是土地城市化，土地大规模集聚，但是人口没有集聚。

人口的城市化不足带来“半城市化”的问题，一方面，省会城市、特大城市里的很多人居住在城镇地区，但经济层面未城市化，大多从事农业生产活动；另一方面，大中城市的外来务工人员、应届生、毕业生等新市民、青年人，户籍限制了他们分享城市权利。

此外，城中村也是一个难以逃避的问题。城乡结合部出现双轨城市化，城中村存在灰色的土地市场、就业市场、法外空间，公共服务没有人提供，社会问题非常严重。

“农一代”回流，跨省农民工减少

而在乡村方面，刘守英指出，乡村地区存在“人－地－业-村”系统失衡，导致乡村没有活力。村庄人口流动半径缩减、农一代返乡回流，更倾向于在本地或省内就业；土地碎片化，耕地、宅基地碎片化，产业规模小，没有竞争力；农业生产效率低、村庄数量缩减。

其中，有关“农一代” 返乡回流的问题，发改委发展战略与规划司原副司长周南也关注到了。她在演讲中就全国劳动年龄人口的变动趋势给出一系列数字：自2000年以来，我国农民工的平均年龄从35.5岁上升到2022年的42岁，当前已经比全国职工的平均年龄要高4岁，50岁以上的农民工有8600万人。跨省农民工的比例也是起先逐年上升，在2018年达到高点，约为44%，最近几年有所下降，2022年为41%左右。

对此，她提出，要关注两个群体：一个群体是即将或已经退出劳动力市场的农民工。事实上，整个劳动力市场对大龄的农民工确实越来越封闭，在城市的正规用工市场里，45岁以上就很难找到工作。对于这部分群体，要为其提供一定的轻体力劳动岗位。同时，相当一部分农民工退出用工市场后不会回到农村老家去，而是会回到附近的县或者镇去生活，所以故乡的县城要做好接纳准备，为他们提供一些公共服务。

另一个群体则是新生代，特别是大约6000万名90后、00后农民工，学历越来越高，对自己的社会接纳度也非常敏感，因此希望能够要加强企业组织的、有针对性的培训。并且，在保障房的供给上，也应该逐步考虑到新一代农民工住房供给的保障。

县域应成为城乡转型的枢纽

“地级市主导的城市化让县级城市失去了非常重要的枢纽功能。”刘守英指出，要构建城乡融合新形态，需从城乡二分转变为城乡融合思维，破除“单向城市化”思路。要认识到城乡融合是一个连续体，一定要把乡村、镇、县城、城市纳入一体的城乡连续体，形成包括省会城市、地级市、县城、镇、村的城市体系。而在其中，地级城市只有土地城市化，没有人口、产业的集聚，因此不能用地连接城乡，而是要让县要承担城乡转型的枢纽。

此外他提出，对于人口流出的村落要解决土地碎片化问题。一方面要整合耕地，经营权集中，小块变大块。不过他强调，这并不意味着要把村庄变成大的社区，而是要改变原来以小组为单位的宅基地的配置，比如几个小村合成一个相对大一点的村，形成村落、村镇；另一方面，宅基地跨小组配置，宅基地审批集中到适度集聚的村落。通过宅基地和耕地的整合，乡村的面积就慢慢扩大了。对于农村的产业，他认为可以向规模化或精致农业的两个方向发展。一县可以从事某一主导产业，形成具有产业优势的规模化体系，做好吃、精品、新鲜、地方化的独特品种。