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意料之中，浙江宣布全省（杭州市区除外）将全面取消落户限制政策。

根据浙江省政府官网近日公布的《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度 有序推进农业转移人口市民化实施方案》（以下简称《方案》），7月22日起全省（杭州市区除外）全面取消落户限制政策，同时进一步放开放宽农业转移人口落户条件。

2011年，我国劳动年龄人口达9.4亿峰值后，此后十余间持续走低，2022年全国人口首次出现负增长。人口进入存量时代下，各地区“人口争夺”竞争激烈，此前，包括杭州在内的多地区，已将直接落户条件放宽至大专。

放眼全国，江西省、湖北省（除武汉外）、山东省均已在全省范围内，基本放开落户政策。安徽省则早在2017年就全面放开除合肥以外其他所有城市落户限制。江苏除南京、苏州两市外，其他区市均已全面取消落户限制，此外上海也在积极推进人才引进。

但浙江省此次动作不同。根据《方案》，浙江将进一步畅通农业转移人口融入城市渠道，包括放开放宽农业转移人口落户条件，健全新型居住证制度2项任务。而根据浙江省政府办公厅发布的《方案》政策解读，这是浙江省首个系统推进农业转移人口市民化的实施方案，也是全国层面走在前列的提升农业转移人口市民化质量的省域实践。

换而言之，浙江此次的发力点是“抢农民”。

值得注意的是，浙江此次户籍改革前，中国社会科学院原副院长蔡昉曾呼吁，通过户籍制度改革来释放农民工消费需求。其表示，1.8亿农民工或可释放消费近2万亿元。

对此，清华大学社会科学学院政治经济学研究中心主任蔡继明向时代财经表示，促进农业转移人口市民化是国家的大政方针，也是十四五规划当中一个重要的任务。浙江省作为中国最早的共同富裕示范省，目前在城乡融合发展方面，已经走了全国前面。

“农民进城既可以为城市带来充足劳动力，也能协调农村资源，促进农业现代化。”蔡继明进一步解释道，农民进城需要的是保障各项权益，平等享受城市服务，而不是紧盯着农民钱袋子，想方设法将其掏空。

在蔡继明看来，在目前的经济形势下，当务之急是保证进城农民的就业。

农业转移人口市民化最有效的措施是保障就业

2022年，浙江以37万常住人口增量位居全国榜首。数据显示，2022年末，浙江全省常住人口为6577万人，位居全国第8，与2021年末常住人口6540万人相比，增加37万人。值得注意的是，数据显示，2022年浙江全省出生人口为41.2万人，死亡人口为40.9万人，自然增加人口为0.3万人。由此可见，浙江人口增长主要归功于人口流入。

但按预期目标，浙江仅杭州、温州两市的发展就需年均增长43.3万人，以目前的人口增速，相差较远。

2022年，杭州喊出“跻身国内一线城市”的口号，并表示要力争全市生产总值达到2.5万亿元。同期，杭州市投资促进局官网发文提到，抛开人口谈GDP是不全面的。广州、深圳超出杭州至少500万人；北京、上海、重庆人口更是杭州的1.8倍-2.6倍。文章表示，“杭州（GDP）冲刺2.5万亿，仍需“引人”与“提质”两条腿走路”。

而以目前人口增速来看，杭州市仍与既定目标有不小差距。《杭州市人口发展“十四五”规划》中提到，常住人口预计从2020年1196.5万人增长到2025年1370 万人。换而言之，“十四五”时期年均增长需达到34.7万人。但实际上，2021年和2022年常住人口共计增长41.1万人，与预期目标之间的缺口高达28.3万。

同样，作为浙江人口规模第二的城市，温州市也面临人口对经济发展支撑力不足的情况。《温州市人口发展中长期规划》（以下简称规划）提到，现有人口总量对于提升城市能级支撑不足，对标“千年商港、幸福温州”等城市战略定位存在客观差距， 人口规模迫切需要再上一个大台阶。

目前温州市常住人口抚养比趋增，15-59岁劳动力人口占比逐年下降，常住人口抚养比十年间提升12.61个百分点，“一老一小”福利型人口扩张持续加剧公共服务压力。《规划》显示，到2025年，温州市常住人口将力争达到1000万人。第七次人口普查数据显示，2020年普查时点温州市常住人口总量为957.29万人，若达《规划目标》，温州需年均增长约8.6万人。但2022年，温州市人口为967.9万，未达预期。

“农民投资的能力有限，其较低的收入也限制了消费。”蔡继明认为，但农民进城可以提供劳动力，这恰恰是未来经济发展的关键，特别是在全国人口负增长，劳动力人口多年下滑的情况下。

蔡继明表示，鼓励农民进城容易，难得的是把农民留下来。因无法平等享受城市基本公共服务，缺乏基使本社会保障，农民出现“青年进城，中年返乡”的现象，这很大程度上限制了农民就业年限。“如能让农民进城安居乐业，将极大延长农民劳动年限，一定程度上缓解劳动人口的减少。”

此次浙江发布的《方案》中，除直接取消落户限制外，还配套有配偶等直系亲属随迁政策。《方案》还承诺，进一步强化农业转移人口公共服务保障，完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系；将农业转移人口随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，建立按常住人口规模配置教育资源机制；进一步完善医疗保障，扩大社保范围。

此外，时代财经记者还注意到，《方案》将就业保障放在了农业转移人口公共服务保障中的首要位置。蔡继明表示，农业转移人口市民化最有效的措施就是保障就业，如果没有就业农民作为劳动力的价值就无法实现。目前民营经济主体已吸纳80%以上就业，当下的就业压力下，鼓励恢复民营经济才能稳住就业，农民才有进城机会。

另一个值得注意的点是，浙江《方案》中提到，提高农业转移人口劳动技能素质。深入推进“金蓝领”职业技能提升行动，强化企业等用人单位主体作用，支持职业院校、技工院校、职业培训学校、成人学校等开展农业转移人口职业技能培训，加强实用型专业技能人才培养。

而今年5月召开的二十届中央财经委员会第一次会议强调，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，以人口高质量发展支撑中国式现代化。随后，光明网刊文称，人力资本积累日渐雄厚，是未来经济高质量发展的主动力源。

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土地流转才能推动农业现代化

进城农民土地如何处理？《方案》提到，要依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。

蔡继明向时代财经表示，农民进城后，还应该考虑允许他们在自愿条件下自由转让其土地使用权。

蔡继明认为，目前，城乡居民收入差距正逐步收窄，但财产性收入差距却始终高起，一个重要原因是因为农民对土地的用益物权受到了限制。即使允许其土地使用权可以抵押，但因为流转范围的限制，其价值远被低估。在蔡继明看来，允许农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权在城乡之间更大范围内流转，有助于农民财产性收入的提高。

《2022年浙江省国民经济和社会发展统计公报》显示，浙江城镇居民人均工资性收入39718元，人均经营净收入10233元，人均财产净收入10397元。农村居民人均工资性收入22687元，人均经营净收入9149元，人均财产净收入1177元。从数据上看，浙江省城镇人口与农村人口的人均工资性收入比值约为1.75，人均经营净收入比值约为1.12，但人均财产净收入比值可达8.83。

“农民是很有理性的，并不是像某些人想象的那般短视。”蔡继明称，允许土地流转后，农民也会待价而沽。至于那些强征、强卖，破坏市场经济规律的行为，政府是有责任有义务加以阻止、整治的。

光明网2022年的报道称，第三次全国国土调查结果显示，2019年年底，我国耕地面积为19.18亿亩，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。具体到“七山一水两分田”的浙江，人均耕地面积更少，中国自然资源报2018年的报道称，浙江省耕地资源少、分布散，现状人均耕地只有0.34亩，约为全国人均耕地的24%。

除去非农户口，浙江农民人均耕地面积也不大。据浙江省2018年发布《浙江农户类型与农业收入关系研究》一文显示，浙江省农业生产经营户户均人口 3.52 人，户均实际经营耕地面积 2.57，人均经营耕地面积 0.73 亩。

在蔡继明看来，农民市民化和允许土地流转，是农业现代化的重要一步。只有农村富余劳动力进城，让农业土地集中经营，才有可能实现我国农业的现代化，农民才能靠农业致富，才能真正成为社会稳定器。