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1月2日，央行数据显示，2023年12月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）3500亿元，期末抵押补充贷款余额为32522亿元。PSL时隔一年后重启投放，引发市场高度关注。业内认为，预期PSL将投向“三大工程”建设。具体来看，“三大工程”包括保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也向《华夏时报》记者指出，PSL具有规模化的低成本的公共资金属性，有利于激励配售型保障性住房、城中村改造公共配套补短板和配建保障性住房（含保租房）等房地产供给侧改革。

值得一提的是，1月5日，深圳市规自局发布了《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），于2月4日前向社会征求意见。《意见稿》指出，改造对象是以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域（以下简称“城中村”），并明确了拆除新建、整治提升、拆整结合三类空间。

而据中国（深圳）综合开发研究院2023年9月《深圳城中村楼栋字典2022》数据显示，截至2022年年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元总建筑面积约2.2亿平方米，占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。

涉深圳超40%建面

据中国（深圳）综合开发研究院2023年9月《深圳城中村楼栋字典2022》数据，截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元共计2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿平米（平均每套37.2平米），占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。辖区建面和栋数前三名为龙岗、宝安、龙华三区。

这也意味着，1月5日，深圳市规自局发布的《征求意见稿》改造范围涉及超过深圳全市建筑总量比重的40%。而在深圳市规自局看来，积极稳步推进城中村改造是破解深圳市城中村改造工作瓶颈、构建空间治理新模式的系统方案。

据了解，深圳市先后通过《深圳经济特区城市更新条例》、《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等系列配套文件，确立了“政府统筹、市场运作”的城中村改造实施模式，推动城中村改造工作有序开展。

不过，李宇嘉则认为，过去，尽管确立了“政府统筹、市场运作”的模式，但政府统筹功能没有发挥到位，基本让位于市场，甚至被市场绑架了。旧模式下，改造实施方案和单元规划由前期服务商（市场化开发商）编制方案和规划，存在因改造成本高，导致规划调整，政府不得不审批。

此外，深圳市规自局还指出，“然而，在房地产市场下行、企业资金压力增加等背景下，部分城中村改造项目难以推进实施，直接影响改造项目的实施效果。面对未来城市发展需求，亟需以城中村改造为抓手，构建有效市场与有为政府相结合的存量用地开发和城市空间治理新模式，打造宜居、韧性、智慧的现代化城市。”

据了解，《征求意见稿》指出，充分发挥政府在城中村改造中的主导作用，明确政府定政策、划范围、分类别、编规划、做标准、抓统筹、强监管的职责，强化政府在城中村改造中的主体责任。根据城中村现状条件和规划实施要求，分类推进拆除新建、整治提升、拆整结合改造。

其中，拆除重建给定了4个条件，分别为，一是位于国民经济和社会发展规划、国土空间规划、各类专项规划等确定的重点功能片区、重点发展组团、轨道枢纽地区的；二是位于国家、省、市等各级重大民生项目、重大基础设施范围的；三是位于20大先进制造业园区、重大产业项目范围的；四是存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，或经相关部门评估亟需实施改造的。

而其余不具备拆除新建条件的，纳入整治提升（含拆整结合）类城中村改造范围，开展经常性整治提升，按照文明城市标准实施和管理，重点抓好房屋结构、消防、供用电、燃气、公共卫生、道路交通、治安、自然灾害等安全治理工作，防范各类风险。

李宇嘉指出，此次深圳规自局推出的《征求意见稿》，改变过去碎片化开发模式，推进区域统筹和成片开发。过去城中村改造，都是单个村的改造，哪个经济价值高、就改哪个，导致挑肥拣瘦，短板缺失严重（比如民生诉求、安全隐患、重大项目需要空间等），需要改造的，却不去推进。

“此次明确，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。一方面，明确了重点功能区和轨道交通以及重大发展平台的改造范围，意在将城中村改造与重点发展项目、民生项目推进结合起来，为这些项目提供发展空间；另一方面，整个低效用地，可以实现土地节约化利用，提高了用地空间，而且通过成片开发降低了改造成本。区域统筹指的是，对于改造资金难以平衡的，区政府在行政区内算大账，以肥补瘦。”李宇嘉说道。

降低改造成本

值得一提的是，《征求意见稿》明确，拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人三分之二以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施。

据了解，上述要求的提出是参照《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）中“土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”，以及《深圳市拆除新建类城市更新单元计划管理规定》（深规划资源规〔2019〕4号）中“建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新”等意愿比例相关规定，同时结合了深圳市城中村改造工作实际需求。

而对于上述规定，在李宇嘉看来，旧模式下，由于市场完全主导，不具备公共利益属性导向的开发，因此很难推行多数人同意即可通过同意改造和改造的方案，也很难避免钉子户。新模式下，明确了成片开发、重点功能区和轨道交通以及重大发展平台的改造范围界定，以及政府主导和强化规划刚性引领，意味着改造具有了公共属性。由此，就可以按照民法典、物权法规定的少数服从多数的原则，2/3同意即可。

此外，《征求意见稿》还指出，引入前期服务商的，区政府根据项目实施协议对前期服务成本进行核算，按照保本微利原则上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

李宇嘉表示，此次明确了“总成本+微利”的收储补偿金支付原则，倒逼改造必须要做到依法征收、控制总成本。对于非法建筑、非本村村民、无证的物业等，不能像过去那样也给予类似合法物业、本村村民的补偿，不可能出现“一比一点多”的高额补偿。由此，要严肃政府制定的依法征收的补偿规则。

部分新增PSL资金将用于城中村改造

值得一提的是，PSL资金的增加也将影响城中村改造。

2024年1月2日，央行数据显示，2023年12月再度重启PSL，国开行、进出口银行和农发行新增补充贷款3500亿元，PSL余额增至3.25万亿元。

有业内人士指出，新增PSL资金主要用于超大特大城市城中村改造。超大特大城市城中村改造，属于“三大工程”的一大重点，“三大工程”具体指保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。

在李宇嘉看来，三大工程作为调结构、稳增长、惠民生、稳楼市、提内需等多重目标的抓手，也是房地产新模式的抓手，但目前来看，进展偏慢。主要原因在于，投资主体认为项目的投资收益率不高，甚至无法实现资金平衡。另一方面，项目前期投入比较大，项目缺乏资本金或启动资金。而PSL资金成本低、久期长、投资项目针对性强，且可以用作项目资本金，能起到激活投资主体积极性、市场资金主体积极性的作用。

“近期，房地产下行和市场预期转弱，导致地产的金融加速器（基础货币撬动货币乘数和资金投放）效应弱化，这是实体经济融资需求偏弱，房企投融资弱化，居民加杠杆需求弱化，贷款买房的积极性较低，甚至出现通货紧缩（PPI和CPI双双下行）的主要原因，PSL定向注入基础货币，并且在财政支持下定向贷款，提振市场投资开发、居民购房消费的动力，带动需求回升，修复货币乘数，修复实体经济融资需求和内需增长。”李宇嘉说道。

此外，李宇嘉还提到，PSL净新增3500亿元可以推动房地产供给侧改革。PSL利率为2.4%，较1年期MLF（中期借贷便利）利率低10BP，未来PSL利率仍有下降空间，具有规模化的低成本的公共资金属性，有利于激励配售型保障性住房、城中村改造公共配套补短板和配建保障性住房（含保租房）等房地产供给侧改革。