为了遏制部分城市房价上涨过快，从2009年年底开始，逐步开始加强房地产市场的调控。从"国四条"到"新国十条"，调控力度不断加大，调控手段逐渐多样化。土地市场和住宅市场的价格传导机制，使得土地成为影响整个房地产市场的关键因素。在本轮房地产市场的调控中，增加住宅用地供应成为土地市场调控的重点。为此，国土资源部首次组织在范围内编制住房用地计划，并于4月中下旬公布了18.5万公顷的住宅用地供应计划。大幅增加住宅用地供给，对于稳定市场预期至关重要。但是如果供应计划不能按量完成，将对市场造成新一轮的"地荒"预期，房价或将出现报复性上涨，势必对政府调控楼市的公信力和执行力造成不利影响。

一、土地供应计划出台的背景

1、2009年商品房和商品住宅均价及增速创历史新高

2009年，商品房和住宅销售均价（销售额/销售面积）为4695元/平方米和4571元/平方米，分别较2008年上涨21.1%和25.1%，涨幅比2007年高6-8个百分点。北京、深圳等一线城市2009年12月的商品住宅均价较1月份更是上涨了100%。

1999-2009年商品房和商品住宅均价及其增长率

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

从房价指数来看，70个大中城市价格指数在2009年3月后持续上升，9-10月涨幅有所缩小，但11-12月涨幅明显放大，12月新房价格环比增长1.9%，与2007年的历史水平持平。

2007-2009年70大中城市房屋销售价格指数（环比）

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

2、土地市场""频现，土地供应偏紧被认为是造成土地价格上涨的主要原因

2009年，中国土地市场一扫金融危机冲击下的阴霾，交易活跃程度甚至超过了2007年。在市场交易高度活跃的情况下，""频出，土地出让金收入增长率超过100%，一方面奠定了土地市场交易在2010年高位运行的基调、刺激了各地政府和开发企业的交易热情，另一方面也为房价和地价在2010年进一步攀升提供了强大的内部动力。

2009年住宅用地楼面地价月度走势

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

2009年住宅用地楼面地价前10地块

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

3、房价快速上涨影响国计民生，开始调控房地产市场

房价的高位运行已经使得经济、社会等各方面矛盾不断凸显，房地产绑架国民经济的论调甚嚣尘上，中国经济的健康长远发展和社会稳定由此承受着愈发巨大的压力。2000-2009年城镇人口可支配收入逐年上升，但是增长幅度从07年开始放缓，09年增幅仅为9%，创下9年来的新低。与之相反，商品住宅均价在09年上涨25%，几乎是居民平均收入涨幅的3倍。鉴于以上情况，2009年12月14日温家宝总理在主持召开的国务院常务会议上，就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强、推进保障房建设等四大举措，也就是"国四条"；而就在此之前不久，工作会议也明确提出要增加2010年的普通商品住房用地的供给。

2000-2009年人均可支配收入增长率和商品住宅均价增长率

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

二、土地供应计划的内容及特点

4月15日，国土资源部公布了2010年住宅用地供应计划。住宅用地供应量高达18.5万公顷，同比激增140%。

备注：

(1)为统一统计口径，住房用地分为保障性住房用地、棚改房用地、中小套型普通商品房用地、大户高档房用地。

(2)北京市的棚改用地为定向安置房用地。

(3)用划拨土地建设的租赁住房，土地供应计划纳入经济适用房供应计划中。

(4)2009年实际供应住房用地76461公顷，保障性住房用地供应10958公顷。

1、增加住宅用地供应量，力度空前

此次住宅用地供应计划是国土资源部首次以为单位，集中、统一自上而下编制，而不同于以往各个省市自行编制报国土部审批。2010年住宅用地供应计划18.5万公顷，远超2009年实际供应量的7.65万公顷，创下住宅用地计划供应量的历史新高。

2005-2010年住宅用地供应量及同比变化

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

根据中指研究院数据信息监测显示，2010年1-7月，105个城市住宅用地供应量一直处于上升态势。4月受"计划出台前暂停出让"政策影响，供应量有所回落。4月之后，住宅用地供应量稳步上升。1-7月105个城市住宅用地累计供应2.44亿平方米，同比增长83%。

2010年1-7月住宅用地月度供应量

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

2、结构性调整明显，保障性住房用地占70%

此次计划更加注重住宅用地的结构性调整，大幅提高保障性住房用地和中小套型商品房用地比例，以实现"低端有保障，中端有市场，有限制"。2010年保障房用地计划供应2.45万公顷，棚改房用地为3.66万公顷，中小套型商品房用地为8.04万公顷，三类用地供应合计占到了2010年总供地计划的76.6%。

数据来源：根据国土部土地供应计划整理

以北京为例，2010年北京计划供应住宅用地2500公顷，其中，廉租房和经济适用房和中小套型商品房用地占比70%。土地供应量和及保障性住房用地占比同比2009年大幅提高。

2005-2010年北京住宅用地及保障性住房用地供应量

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

三、土地供应计划完成情况

1、半数城市住宅用地完成率不足50%，广州完成率仅12%

为了考察2010年土地供应计划的完成情况，中指研究院数据信息根据官方正式公布的住宅用地供应计划和各个城市土地招拍挂的供应情况，得出以下17个城市截止2010年8月15日住宅用地供应计划完成情况。

整理发现，各个城市商品房用地供应计划完成情况差别很大，既有超额完成计划的，也有住宅用地供应完成率在50%以下的。天津、吉林、郑州、上海（以预公告的形式供应土地），已经超额完成本年度的土地供应计划，而深圳、重庆、嘉兴、广州四城市的完成率不足20%。其中，天津土地供应体量较大，国土部数据显示，天津2010年普通商品房（含中小套型）计划供应用地1512公顷，实际供应2358公顷，实际供应是计划供应的1.5倍；而广州计划供应500公顷，实际供应62公顷，完成率仅12%，是完成率的城市。

此外，合肥完成率为85%、厦门完成率为74%，这两个城市完成供应计划压力不大；南昌完成率为60%，能否完成计划，要看下一步的推地情况；南通、宁波、西安三个城市完成率超过40%，但低于50%，完成年内计划有一定的压力；太原、北京等城市完成年度供应计划压力较大，供地计划完成存在较大困难。

重点城市住宅用地供应计划完成率

数据来源：各个城市国土局公布数据

2、二三线城市完成率好于一线城市，一线城市除上海外完成率偏低

北京、深圳等一线城市的城市扩张空间较小，土地稀缺性较为明显，住宅用地供应计划完成情况相对较差。上海在4月执行土地预申请制，发布了105宗预公告土地，在8月初发布了第二批预公告，2次预公告大大提高了住宅用地的市场存量，有利于土地供应计划的完成。北京计划供应普通住宅用地1250公顷，而实际供应400公顷，完成率为32%。深圳计划供应110公顷住宅用地，但实际供应20公顷，完成率18%。事实上，深圳2010年没有1宗真正意义上的商品住房用地入市，仅推出的1宗面积为20万公顷土地条件极为苛刻，被认为是为比亚迪量身定做的地块。广州计划供应500公顷住宅用地，而实际供应62公顷，完成率仅12%，是城市当中完成情况最差的城市。

而二三线城市住宅用地供应计划完成情况相对较好，天津、吉林、郑州等城市在前8个月已经超额完成了全年的供应任务，这有利于稳定该城市的市场预期，避免房价过快上涨。

3、多数城市难以完成土地供应计划

以北京为例，虽然2009年超额完成任务，但是2008年却只供应了863公顷，仅为计划供应量的51%。自2003年以来，除了市场极度活跃的2007年和2009年，北京其余年份的实际供地数量与供应计划均相差约四成至五成。

而其它城市的完成情况也是差强人意，根据中指研究院数据信息监测显示，三亚2009年土地利用计划完成率为86%，南昌完成率为66%，福州完成率为52%，而宁波则只完成了50%。在市场交易十分活跃的2009年，各地完成情况尚且不佳，在今年时间紧、任务重而市场交易受到新政抑制的情况下，土地利用计划的实施前景不容乐观。

另外，由于新政4个月后，房地产市场调控效果远未达到政府的预期，因而导致下半年政策风险加大，而偏紧政策的继续出台将会使得土地市场交易进一步降温，从而令土地利用计划的落实更加艰难。

在计划落实难度如此之大的情况下，很可能在第三、四两个季度出现性的供地热潮。

四、土地供应计划存在的问题

1、政府与开发企业预期不一致，政府推地"一厢情愿"

政府加大住宅用地供应量，为企业拿地提供了更多的选择，有利于开发企业扩充土地储备。但是也存在以下两个方面的问题：一方面，迫于政府的压力，各地方政府为保证土地的总体供应量同时避免""产生，土地供应以远郊区为主，地块减少，难免出现"重量轻质"的现象；而另一方面，在新政的压力之下，开发商为规避政策和经营风险，对于拿地策略的控制和土地质量的要求愈发严格，这就导致地块备受青睐，而相对劣质的地块无人问津。双方博弈之下，必然导致大量质量相对不佳的地块流拍，从而很难将土地利用计划落到实处。

2、保障性住房用地落实情况堪忧

保障性住房上半年完成情况不容乐观。1-6月，保障性住房用地实际供应量9472公顷，较上年同期增加133%，但仅占今年计划总供应量的6.7%，尚不足一成。

对于市场双方的参与者而言，保障性住房缺乏交易的内在动力。首先，对于供给方而言，土地出让金是各级政府财政收入的重要来源，而出让保障性住房用地则无利可图，因此各地方政府缺乏供地热情。其次，对于需求方而言，保障性住房项目意味着相对较低的利润率，开发商出于自身利益的考虑，也对保障性住房用地望而却步。

五、附件：增加住宅用地供应是贯穿整个调控的主线

本轮房地产市场调控政策汇集

数据来源：中指研究院数据信息整理