前日（5月17日），国土部网站挂出《关于下达〈2015年土地利用计划〉的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》称，2015年，下达各地新增建设用地计划安排量与去年大致持平，且需严格控制特大城市用地，合理安排大中小城市和小城镇用地计划指标；对农村建设用地计划指标实行单列，单列指标不得低于国家下达计划总量的3%~5%。

记者查看历年土地利用计划发现，统筹新增和存量建设用地为2015年土地利用计划的一大亮点。

优化供地结构

一直以来，土地利用年度计划是国土部土地调控、促进土地节约集约的重要手段。

国土部2013年的督查显示，截至2012年底，有些省（区、市）城乡建设用地规模突破土地利用总体规划2020年控制指标，相当一部分省（区、市）存在违反土地利用总体规划批地问题，有些省（区、市）存在超出土地利用年度计划审批新增建设用地问题。

国土部公开资料显示，2008年以来，建设用地供应保持高速增长态势，并在2013年达到73万公顷，但在总量控制下，2014年，全年共供应建设用地61万公顷，为近三年同期低水平，同比下降16.5%。

土地增量压缩之时，国土部亦借年度土地利用计划调整并完善供地结构。

国土部土地整治处长刘新卫撰文称，2001～2010年，大规模农村人口转移进城，农村建设用地不但没有减少，反而增加了3000万亩。

《通知》要求，对农村建设用地计划指标实行单列，单列指标不得低于国家下达计划总量的3%~5%。

与此同时，城市内部用地结构也不尽合理，城镇工业用地比例偏高，2010年城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。

2015年，各地新增建设用地计划安排量与去年大致持平，且需要严格控制特大城市用地。

国土资源部规划司司长董祚继介绍，严控新增建设用地计划指标，并非是对类型用地规模“一刀砍”，而是减少工业用地，适当增加居住等生活用地，保障基础设施建设、社会民生、扶贫开发等必要用地。

2015年土地利用计划即明确“优先安排社会民生建设用地，重点保障基础设施建设用地，落实扶贫开发建设用地，且继续按照3%-5%的比例安排农村建设用地”等。

实际上，2014年的用地结构已经初现变化。

国土部资料显示，2014年国有建设用地批准面积为61万公顷，同比下降16.5%，且供地结构出现变化。具体来看，工矿仓储用地同比下滑29.9%，房地产同比下降25.5%，基础设施等其他用地被重点保障，同比下降1.9%。

存量土地纳入计划管理

随着工业化、城镇化和农业现代化同步推进，土地供需矛盾日益突出，土地利用年度计划指标亟须调整。

2006年修订出台的《土地利用年度计划管理办法》规定，土地利用年度计划指标包括新增建设用地计划、土地开发整理计划以及更低保有量计划指标。

江苏省国土厅的一位人士介绍，目前的土地利用年度计划指标分配偏重于GDP总量和固定资产因素，对资源环境承载力、节约集约用地水平等因素考量不够；用地计划指标一方面存在总量不足、供不应求的问题，另一方面低效使用、宽打宽用、批而未用等现象在一些地方不同程度的存在；新增建设用地计划与存量用地盘活缺少统筹等。

上述人士进一步表示，新型城镇化对土地利用提出了更为严格的要求，主要包括四个方面，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率。

2014年出台的《节约集约用地的指标意见》对盘活存量建设用地提到了具体标准：制定促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。

记者查看历年土地利用计划发现，“2015年土地利用计划”首次提出要统筹存量与新增建设用地。

所谓的统筹存量与新增建设用地，董祚继介绍，国土部拟探讨将工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等存量用地调整指标纳入国家计划，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口数量挂钩政策，规范推进城乡建设用地增减挂钩，促进城镇建设用地是优化开发的“三大城市群”以盘活存量为主。

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