国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后,集体土地上房屋征收与补偿方面法规的制定也终于提上了有关部门的议事日程。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人近日表示,由于上述《条例》并未对集体土地征收作出规定,有关部门正抓紧对《土地管理法》中有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。

一年多以前,面对成都人唐福珍自焚惨案,五教授向上书,要求修改《城市房屋拆迁管理条例》,保护公民合法的私有财产,规范土地征收制度,以避免类似唐福珍的悲剧的再度发生。

笔者曾对此泼过冷水:试图以修改城市房屋拆迁管理制度来避免发生类似唐福珍那种的惨剧,恐怕是缘木求鱼。原因很简单:唐福珍们的惨案是发生在集体土地上,而非城市里国有土地上。需在宪法或者《土地管理法》中作“同地同权”的规定,方能解决集体土地的尴尬境地,也才能减少发生因补偿价格不一致而导致的类似悲剧。

稍加注意我们就会发现,近年来真正发生在城市里的因为回收土地使用权而导致的房产征收悲剧并不多,征收惨剧绝大多数是发生在农村或者城乡交界地带。无论是成都的唐福珍,还是江苏东海县的父子二人自焚,或者是江西宜黄县的钟如九事件,这些征地惨剧都发生在城乡交界地带,而非国有土地上。这是为什么? 这是因为,尽管《城市房屋拆迁管理条例》有种种不足,但是历经20年的运行,随着城市房地产市场的发展,城市里国有土地使用权和房屋基本上已经形成了一个可供交易的市场价格。因此政府在出于各种理由对私人房屋进行征收时,往往会以市场价格对被征收房产予以补偿;很多时候,出于多方面的考虑(比如维稳),甚至会按照高于市场价格的标准向被征收方支付补偿。正因如此,坊间才有了“要想富,靠动迁”的说法。 但农村的宅基地则没有这样好的运气了。由于法律上没有明确规定补偿标准,因此补偿的标准就由地方政府单方面决定。 农地虽然有补偿标准,但是这样的标准对于农民来说很受气。《土地管理法》第47条规定了农地补偿的限额,即不能高于该地年产值的30倍。对于城市居民而言,财产被征收后在某种程度上还能分享城市化所带来的红利,但对于农民而言,农地被征收则是一场梦魇。首先,失去土地意味着今后基本生活没有着落;第二,目前地方政府形形色色的制度创新,如“土地换保障”、“居改户”和“土地换户籍”,将原本已经微薄的征地补偿费又算计了一遍。

如何改变这种状况?在笔者看来有两个方面可以改进:首先,在实体上仿效《国有土地上房屋征收和补偿条例》,按市场价值的标准对房产予以补偿。当然,在农地的一级市场没有开放的情况下,要获得农地的市场价格可能有点困难。但是“办法总比困难多”,只要这个口子一开,市场就会形成一个相对公平的影子价格,目前成都等地的实践已经证明了这一点。

其次,在程序上要引入公共参与。《国有土地上房屋征收和补偿条例》中历史性地引入了公共参与,征收土地需要获得被征收方的多数赞同,同时还需进行稳定评估。不妨在今后将这种机制引入集体土地的征收补偿过程中。如果农民集体不同意,那么征收就不应进行。

或许有人会对这种机制提出质疑:因为在现有的制度框架下,农地和建设用地具有不同的价值,因此以建设用地的价格来补偿农民的财产损失,这是不是不太公平,或者说会让很多农民不劳而获?这种质疑看上去很有道理,但问题是,为什么只有城市里的居民可以享受城市化的红利,而农村的居民就不能呢?在历经了将近60年的城乡剪刀差之后,借助征地补偿标准的提高,广大农民过去几十年的利益受损得以弥补,这又有何不可? 此外,提高农地的补偿标准还有助于节约用地。在我国,一方面是耕地资源稀缺,另一方面土地利用效率却低下。一般来说,在自由价格机制下,土地用途竞争的结果导致较低层次用途向较高层次用途转换,土地的能力上升,因而购买价格理应高于土地的现有价值。而在没有补偿或者说是补偿不公正的征收制度下,用地单位以较低的征地补偿费取得土地并不一定导致较高层次和用途的利用,反而可能造成土地利用的低效率。我国城郊大量存在的土地征用征而不用、低度利用的现象就是例证。 如果农地的征收补偿标准提高,我想,各级地方政府保护耕地的任务就会减轻很多。也许在不需要18亿亩红线的情况下,也能够实现耕地保护的重任。在同地同权的机制下,既能保护农民利益不受损,又能减轻政府保护耕地的重任,如此一举两得的好事,何乐而不为? (作者系上海金融与法律研究院研究员)