乡村振兴是党的十九大提出的重大战略部署，是新时代中国特色社会主义消除发展不平衡、不充分的客观要求，也是全面建成小康社会赋予我国农业农村发展的新内涵。

在乡村振兴过程中起关键作用的因素有两个，一是制度设计，即乡村振兴立法；二是资金保障。可以说，我国围绕农业农村经济发展和乡村振兴的立法已经比较完善。剩下的另一个决定性因素就是：资金保障。

早在2005年，十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”后，学术界曾经对新农村建设所需资金规模开展过讨论，形成了几种方案。一是中国社科院提出，大约需要投入2-4万亿元人民币；二是中国银监会测算，大约需要投入15-20万亿元人民币；三是农村问题专家赵俊臣认为，国家需要投入30-50万亿元。农业农村部副部长余欣荣在公开场合曾表示：实现乡村振兴战略五年规划目标，至少要投资7万亿元。值得说明的是，《广东省2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》披露，广东省2018年省级一般公共预算支出中用于乡村振兴的资金规模是1055亿元。

目前，我国农村居民人均收入为14600元/人，农村居民人均消费为13066元/人，仍有1660多万贫困人口生活在农村，尤其是欠发达的西部山区，农业和农村基础设施基本上是空白。农村问题专家李昌平认为，乡村振兴首先是让农村居民，尤其是老人和儿童过上有品质的生活。从农村人均GDP和农业、农村现状看，我国在实施乡村振兴战略过程中确实存在比发达国家更多的困难，需要投入更多的资金。综合研究成果和公开信息，我们认为，我国乡村振兴的阶段至少需要投入10万亿元的资金规模。

资金投入决定了乡村振兴的可持续性。在财政资金约束的条件下，如何建立一种机制，确保社会资金进入农业农村就成了最关键的因素。

普惠金融由联合国提出。根据联合国定义，普惠金融具有包容性、便捷性、可获得性和商业可持续性四大特征。美国次贷危机后，普惠金融得到G20、国际货币基金和世界银行等大力推广，成为世界大多数国家开展国际合作的纽带和衡量金融体制变革、社会进步发展的重要标准之一。

党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”后，我国把普惠金融上升为国家战略，并在国际上积极倡导和推动普惠金融。习近平总书记先后在G20安塔利亚峰会和G20杭州峰会上向全世界承诺：发展普惠金融，消除贫困人口。国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》指出；“大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求。”明确提出，小微企业、农民、城镇低收入人群和贫困人群等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。

当前，我国普惠金融体系还很落后，很多地区农村金融需求无法得到满足。一方面，外部资金很难进入农村；另一方面，市场化环境下农村资金有可能向城市流动，导致农村金融短板长期得不到解决，贷款难、贷款贵、担保少、风险大和坏账多等问题成为农村金融难以解决的顽症。国务院出台普惠金融发展规划后，监管部门把工作重点放在传统的大型金融机构上，采取了对“三农”增加金融产品、改进服务方式、规定金融机构发放支农贷款比例、鼓励金融机构增加支农贷款等一系列政策措施扶持农村金融发展；银保监会要求商业银行设立普惠金融部，增加对“三农”的普惠金融业务。但是，由于大型金融机构同时受到宏观审慎监管约束，“信用不匹配”和“信贷配给”等导致农村地区金融服务不足问题始终无法从根本上消除。五部委《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出的“金融精准扶贫力度不断加大”、“金融支农资源不断增加”和“农村金融服务持续改善”客观上要求乡村振兴必须“创新投融资机制”，建立普惠金融体系。

习近平总书记在第五次金融工作会上指出，要建设普惠金融体系。普惠金融改变了以往金融机构只为大企业和有钱人服务的传统金融服务模式和金融理念，从这个意义上说，普惠金融也是金融领域的供给侧改革。从国际上普惠金融发展经验看，乡村振兴规划中提到的“农村金融”和与“三农”相关的所有金融需求和金融服务都属于普惠金融范畴，农村金融是普惠金融重要组成部分。大量事实证明，要实现乡村振兴的战略目标，就必须建立完善的、具有商业可持续性的普惠金融体系，确保农村金融服务可获得、全覆盖。这也是为什么党中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求：“普惠金融重点要放在乡村。

自十八届三中全会以来，我国已出台了很多关于发展普惠金融的政策，但与普惠金融相关的立法却很少，目前只有2017年新修订的《中小企业促进法》的第三章部分条款涉及普惠金融。这也许是国家推动普惠金融多年却收效不佳的根本原因。要建立完善的有效服务乡村振兴的普惠金融体系，必须制定相关法律。比如制定《普惠金融法》或在《乡村振兴促进法》中为农村金融和农村合作金融提供保障。

今年的中央经济工作会议提出：“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。应当利用积极财政政策，建立乡村振兴财政优先保障机制。利用扩大地方政府专项债券规模等政策，建设普惠金融体系，加快推进乡村振兴战略实施。只有建立了财政优先保障机制和普惠金融体系，才能真正形成“金融重点倾斜、社会积极参与的多元投资格局”。

（作者系青岛大学经济学院特聘教授）