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多管齐下规范PPP发展 促进PPP模式真正发挥效力

2018年04月16日09:35 来源:经济日报
[提要] 近日,财政部PPP中心主任焦小平在一次论坛上透露,从2014年至2017年,经过识别入库的PPP项目有11万亿元,完成采购的有5.7万亿元,已开工建设的有2.2万亿元。经过初步清查,目前部分市县出现超过财政支出责任红线问题,全国总体情况尚在限额内。
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近日,财政部PPP中心主任焦小平在一次论坛上透露,从2014年至2017年,经过识别入库的PPP项目有11万亿元,完成采购的有5.7万亿元,已开工建设的有2.2万亿元。经过初步清查,目前部分市县出现超过财政支出责任红线问题,全国总体情况尚在限额内。他表示,地方政府的PPP不得超过当期公共预算的10%,谁碰了底线,监管部门将坚决制止。

这一表态的背后,是PPP模式快速发展过程中产生了一些问题和风险。比如,一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。还有,部分地方政府对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,把关不严、执行不力,造成地方政府债务风险进一步累积。

实际上,PPP模式是一种创新的国家治理理念、治理模式,最终目的是实现公共服务供给提质增效。但是,因为不少地方政府扩大基建投资、拉动经济增长的意愿强烈,加之地方政府债务纳入预算,实行限额管理,PPP模式很容易出现泛化异化,成为一种新的融资工具,带来隐形债务风险。

自2014年至今,监管部门发布了一系列规范发展PPP模式的相关政策,同时,财政部还前后公布了4批PPP示范项目。从几年的实践看,前两年对PPP模式的发展重在鼓励和推广,从去年开始,更加强调对PPP模式的规范,对示范项目的要求也越来越高。从鼓励推广到规范发展,这是PPP模式发展的必经阶段,也将促进PPP模式真正发挥效力。

规范发展PPP模式需要管住几个主体。对地方政府来说,应继续强化预算约束。PPP项目是长期合作项目,政府需要为基础设施和公共服务付费或提供补贴的,都应该在中长期预算中作出安排,才能真正具有预算约束力。此外,还需加强监管,防止有的PPP项目通过一般公共预算以外的渠道落实政府的支出责任,规避监管。

对央企和地方国企来说,应继续严管高杠杆、高负债。部分企业主动适应改革要求,积极参与PPP项目,有助于业务快速增长。但是,PPP项目投资金额大、回报周期长,如果以高杠杆、高负债方式参与,很容易加大企业财务风险,这与当前国企去杠杆的要求不符。对此,国资委已作出了严格限制。严管的同时也要引导其量力而行,更加注重所参与项目的质量和效益。

对金融企业来说,应继续解决其过分依靠政府信用背书的问题。此前,一些金融企业通过明股实债的方式参与PPP项目,其看重的是融资主体背后的政府信用。但是,在PPP相关法律和政府履约能力尚不健全,以及地方政府融资平台面临转型的情况下,金融企业介入存在不小的风险。对此,财政部已出台相关文件予以规范,金融企业也应提升参与PPP项目的专业化能力,严守防风险底线。

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