时隔15年，历时几个月的公示与征询意见，北京新版城市总体规划（2016-2035）于近期正式发布，对北京未来20年甚至更长远的发展指明了方向。读懂规划，有助于把握北京未来发展机遇。

从新规指向来看，未来北京发展将不只局限于本市，而是强化其首都功能，发挥首都辐射带动作用，推动京津冀协同发展，打造以首都为核心的城市群。

为了实现这一目标，北京城市战略定位做出了调整，将旧规中世界著名古都、现代国际城市的定位改为国际交往中心和科技创新中心。

那么，在这样的定位下，北京将作出哪些改变来与之相协调，这些变化又将怎样影响北京未来的发展？

大数据提取六大变化，多方面影响北京发展

我们通过大数据方法对新规（《北京城市总体规划（2016年-2035年》）与旧规 （《北京市城市总体规划(2004-2020)》）做了词频统计，经过初步清洗（去掉“城市”“建设”“完善”等通用词汇）和加权计算，发现两次规划提及较多的词汇确实发生了一些变化：

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》热词

归纳来看，主要有以下六大变化：

1、国家战略——“京津冀”独立成章，城市群内寻求区域协调发展

2、首都核心功能担当，北京致力“强化”、“疏解”

3、城市“副中心”雏形初具，打造和谐宜居之都示范区

4、“科技创新”定位引领高端经济产业，北京未来将成科技人才之都

5、“住房”回归居住本质， 构建购租并举稳定房地产市场

6、历史文化保护终能落地，文化自信彰显大国首都形象

接下来，我们将逐一剖析这六大变化未来会如何影响北京发展。

变化一：建设以首都为核心的城市群，打破城市藩篱，治理大城市病

旧规主要以中心城为中心建设周边新城，而新规从更加宏观的角度提出了“城市群”的概念，明确建设以首都为核心的城市群的目标，完成了从“都”到“城”再到“群”的转变和发展。

在时间轴上，新规对城市群的建设给出了3个目标：

➤到2020年缓解大城市病，初步形成京津冀协同发展局面；

➤到2035年有效治理大城市病，城市群构架形成；

➤到2050年，建成以首都为核心的城市群。

全面对接河北雄安新区规划建设也是实现京津冀协同发展的必备条件之一，在交通系统、产业疏解转移等方面实现统一规划、统一政策、统一管控，加强跨界城市组团的协同对接。

影响点评：

“京津冀协同发展”在2014年10月正式上升为国家战略，此后，京津冀地区协同发展政策迭出，此间颇能看出政府发展京津冀的决心。

新规从京津冀城市群协同发展的角度来规划区域内空间与功能的布局，跳出北京看发展，从整体的角度阐述了北京作为城市群的核心，应当扮演什么样的角色，承担什么样的责任，与周边区域应当怎样合作。

从东京都市圈和首尔都市圈的发展经验，交通是形成都市圈的先导条件。京津冀意欲协同发展，必须交通先行。在《京津冀地区城际铁路网规划》中，着力构建京津石中心城区与周边城镇1通勤圈，京津保1交通圈。

依据《京津冀地区城际铁路网规划》，2030年前京津冀地区将新建约21条高速铁路，高铁网密度极高，覆盖河北所有地级城市。“轨道上的京津冀”也必将成为北京及周边地区的代名词。

图：京津冀城市群高铁格局

资料来源：《京津冀地区城际铁路网规划》

国际视野：京津冀城市群VS.东京都市圈，政府主导城市群建设的聚集与疏解

东京都市圈是政府主导发展的典型案例，产业实现“总部-制造基地”布局，可作为京津冀发展的重要参照。东京都市圈从上世纪50年代开始出现，在近70年的发展过程中，其人口、经济的集聚和辐射能力越来越强，对日本经济贡献逐渐提升，当前占日本38%的经济体量和34%的人口。

东京都市圈的发展历经“单极-扩散-协调”的过程。在雏形阶段，随着日本工业向太平洋沿岸扩散以及轨道交通向外延伸，东京都与周边城镇联系加强，出现以“核心城市”为中心的同心圆式圈层状大都市区空间结构。在扩张阶段，人口和新兴产业不断向东京集聚，“多极多圈层”的城市化空间结构形成，将东京部分城市功能分散到周边的神奈川、埼玉、千叶等县。在成熟阶段，以东京为核心的“中心—外围区域体系”的发展形式加强，东京都市圈成为世界范围内最成功的首都都市圈之一。

“京津冀”城市群的建设也较适合政府主导下的市场运作模式。新规已然点明要建设城市群，各级政策及资源都会向京津冀地区倾斜，而“京津冀”所要做的就是将资源有效配置，尽快跻身城市群行列，发挥领头羊作用，带动中国经济发展。

变化二：明确、强化首都职能，优化城市空间布局，疏解非首都功能

在新规中，对于“首都”的概念和职能更加明确。对于北京未来的发展，坚持“四个中心”的战略定位，强化首都职能，并坚持建设国际一流的和谐宜居之都。

在明确了建设什么样的首都之后，怎样建设首都呢？新规调整优化了城市空间布局，形成“一核一主一副，两轴多点一区”的城市空间结构，涵盖了首都功能核心区、中心城区、城市副中心、中轴线及其延长线和长安街及其延长线、5个位于平原的“多点”新城以及北部生态涵养区。

除此之外，新规还规定了三条“底线”：人口上限、城市开发边界、生态控制线。

在新规中，明确了作为首都，北京需要走出一条功能清晰、分工合理、主副结合的发展道路，坚决疏解不符合首都角色的功能，重组核心区功能，打造以北京城为核心，北京市副中心通州新城和雄安新区为双翼的“一核两翼”的空间结构。疏解的功能主要集中在批发类商品交易市场、大型医疗机构以及优化传统商业街区。

影响点评：

北京与其他城市的不同就在“首都”二字，围绕“都”的功能，加强“城”的建设，这是建设政治中心的基本要求。新的城市空间结构着力改善“大城市病”，改变北京单中心的聚集发展模式，增强北京核心城市的辐射强度与范围，带动区域发展。

值得一提的是，在新规中，对于北京“旧城”的表述全部被“老城”所替代，可见在新规中，舍弃了新与旧的对立，在建设新城的同时，对于老城所在的核心区的优化并没有停止，反而是一种减负减重的新型建设模式。

到2016年，北京总人口数量已经达到了2173万人，距离新规2020年及之后人口将维持在2300万的目标只剩大约120万的人口余量，外来人口只能在疏解之中谋发展，将非首都功能疏解至北京副中心、周边新城以及雄安新区，人随功能走，人随产业走，吸引更多高素质的人才留在北京，更好的服务于“四个中心”的战略定位。

国际视野：北京VS.首尔，看首尔如何走出一条首都职能疏解之路

首尔市是韩国行政、经济、文化的中心，人口1000多万。首尔市在首都功能疏解方面走出了一条经验之路，可作为北京疏解首都功能的参考。

从上世纪50年代中后期至2000年前后的近50年间，首尔人口从1960年的244.5万人猛增到峰值年1992年的1061.2万人。首尔面积仅占面积的0.6%，却集中了近20%左右的人口，22%的经济总量（GRDP，区域生产总值）和近40%的公共机构。

首尔功能疏解主要有四大措施：工业职能疏解、首都圈整备战略、住房提供、以及新城建设。

为解决“城市病”带来的各种恶性影响，1971年韩国政府修订了《城市规划法》，在首尔周边设立绿化带作为发展限制地区，改善了城市环境，同时刺激带动了周边卫星城市的发展。

1982年起，韩国政府先后制定了三版《首都圈整备战略规划》，明确首都入驻职能，开始对非首都功能进行选择性疏解，大量国家政府行政机构迁往京畿道地区，果川被定为行政新城，确定不同区域不同主题的城市产业带，构建广域交通体系。

图：这一时期首尔人口稳中略降，京畿道地区人口则显著增长

图：三版规划下首尔人口稳中有降

数据来源：首尔统计局

从上世纪80年代起，为解决人口持续增长的居住问题，在绿化带周边规划新城，为200万人提供了住宅居所，同时继续疏解国家公共机关。

在2007年，韩国政府做出迁都决定，将行政机构迁往新的行政首都世宗。同时，改变首尔原先的“单核”城市发展模式，转变为“多核连接型”的城市空间结构。

为了更好的疏解首尔地区的功能，韩国政府在范围内开始第二阶段10座新城的规划建设（包括釜山、济州岛等），改善居民生活质量。

通过政府功能疏解与新行政首都的建立，首尔成为韩国经济首都和京畿道地区的核心城市。

北京的发展历程与首尔有很多相似之处，首尔的发展经验也能够给北京的功能疏解提供借鉴。主要表现为：

➤城市功能疏解与区域协同发展应联系密切

首尔在解决城市病问题时注重了首都圈的整体发展，通过政策来平衡区域发展。与首尔类似，北京已经将疏解的目光投向了京津冀地区，但是由于河北地区与北京的经济发展差距仍然较大，需要更多的资源及政策优势帮助河北提升自身实力，更好的对接与承载京津冀城市群的建设。

➤规划应具有可操作性及前瞻性

与韩国政府出台《首都圈整备规划》一样，政府已经出台了《京津冀协同发展规划纲要》作为指导思想，规划应统一三地城市规划、产业规划和交通规划，增强规划的可操作性。同时，对于中心城区产业疏解也应具有前瞻性，比如疏解出来的地方发展什么，如何避免就业不足等问题。

➤区域交通系统网络应保障出行畅通

区域交通一体化是缓解交通拥堵，疏解北京作为交通枢纽压力的基础条件，《京津冀地区城际铁路网规划》已经将区域未来发展建立在轨道之上，与城市轨道交通相接驳，建立完善的区域交通体系。

变化三：通州“副中心”肩负重要使命，示范带动核心区功能“疏”与“承”

在新规中，首次明确了推进建设北京城市副中心——通州新城的规划建设，打造国际一流的和谐宜居之都示范区。

空间结构以大运河为骨架的生态文明带、沿六环形成的创新发展轴、以及依托水网、绿网和路网的12个民生共享组团为基础形成“一带、一轴、多组团”的城市结构，构建以北京城市副中心为交通枢纽门户的对外综合交通体系，统筹发展城市副中心与廊坊北三县地区，以北京科技创新引领作用，带动地区高新产业开发。

影响点评

按照国际经验，建立城市副中心是最有效的缓解城市病的手段之一。城市副中心的职责为疏解、分流中心城区现有的存量功能、产业，如果只是一味的添加新型功能产业，追求“大而全”，最终只可能是借势造新城。所以，一个“副”字，已然指明了未来的发展方向。

国际视野：东京都市圈副中心建设——以新宿为例

中央商务区的概念首次出现于1923年，是商业零售业与服务业汇集之处。随着互联网的普及，产业在城市间扩散，形成多个副中心，用于疏解中心城核心区过于密集的产业与人口。

为了解决通勤高峰时段的人满为患、地震多发带来的安全隐患、以及飞速上涨的土地价格，东京政府于1958年成立了“东京整备委员会”，做出了开始建设城市副都心的决定，从的池袋、新宿和涩谷，到都厅、千代田区、港区和中央区旧都心，所有副都心距东京30公里左右，拥有完善的商务、商业、购物、休闲、观光等功能体系。

图：东京都市圈及周边副中心

新宿副中心的发展起源于1885年新宿火车站的建设，到1915年，东京建成的环形铁路线将新宿火车站成为了郊区铁路与环行线的枢纽站，带动了新宿的快速发展。随着1958年政府的规划介入，新宿被正式列为城市副中心进行建设，高速道路的建成使得新宿火车站成为日本客流量的车站之一，带动周边商业迅速发展。

1991年，东京都政府机关——东京都厅迁往新宿区内，办公及商业设施大量兴建。1999年成立的地区产业振兴委员会重新对副中心内的产业进行规划，2003年建成的新宿产业会馆成为中小企业信息发布、招商资讯、业务商谈、人才培训等服务的交流中心。

如今的新宿副中心以新宿火车站为中心，划分了三个功能区：“西新宿”地区为东京都行政与商务新都心，“新宿车站南口”为百货与零售聚集的现代商业地区，“东新宿”地区则为传统商业街区。

那么从新宿副中心的借鉴意义来看，我们认为有以下四点：

➤制定科学、合理的规划

北京通州新城经过几年的发展，基础设施基本建成，有能力承载北京城市副中心的角色定位，但应避免高估或低估经济与人口发展水平，保证规划的科学性与可行性。

➤交通先行，完善轨道交通系统

综合交通枢纽是城市副中心建设的前提条件，完善的交通体系能够有效的疏解与承接中心城区人口。通州地区现已有地铁线路与主城区相连，但是副中心内部交通网络还不健全，未来会有更多副中心轨道交通线路建成。

➤明确城市副中心功能定位

在新规中通州区已经被明确定位为北京城市副中心，主要功能为疏解和承接北京的存量功能和人口，那么通州副中心便不能以“新城”的姿态进行大量新型产业的开发，而是要与北京中心城区协调发展，做好“副中心”的职能。

➤建设自足型城市，完善配套设施

“副中心”的定位也需新城的建设模式。如果只有政府办公设施，缺少相应配套设施、住房供应、就业机会，那么副中心下班后会变成一座“死城”。完善在交通、居住、休闲、就业等方面的建设，加强副中心自足型建设，避免“死城”“卧城”出现，是未来通州城市副中心的发展方向。

变化四：“科技创新中心”为北京催生新型高端经济，“三城一区”辐射带动京津冀产业转型与升级，部分中心城以外地区迎来升级发展新机遇

在科技创新中心的城市定位下，“创新”在新规中的提及次数较旧规明显增多。

依托科技创新中心定位，确立了北京如下中长期发展目标：

➤到2020 年，初步建成具有全球影响力的科技创新中心；

➤到2035年，发展成为全球创新网络的中坚力量；

➤到2050年，成为世界主要科学中心和科技创新高地。

为了实现这些目标，西北部地区（以海淀区为核心）因高等学校、科研院所、产业功能区资源丰富，具备智力密集优势，被赋予了重要使命，该地区未来科技创新服务环境将不断优化，科技创新和文化创意产业发展水平将得到显著提升。同时，北京多个行政区也将在未来创新发展方面担任重要角色：

此外，“三城一区”也将得到高水平建设，以打造北京经济发展新高地：

➤以中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、创新型产业集群和“中国制造2025”创新引领示范区——“三城一区”为主平台，优化科技创新布局，建立健全科技创新成果转化引导和激励机制，辐射带动京津冀产业梯度转移和转型升级。

➤发挥中关村国家自主创新示范区主要载体作用，加强一区十六园统筹协同，促进各分园高端化、特色化、差异化发展，延伸创新链、产业链和园区链，引领构建京津冀协同创新共同体。

图：北京城市总体规划（2016-2035年）——科技创新中心空间布局保障示意图

影响点评

北京科技研发投入规模及强度始终居首位，2016年研发投入1480亿元，占GDP比重为5.9%，明显领先于国内其他城市，甚至超过研发投入强度较高的部分发达国家，创新是驱动北京发展的动力。

图：2016年北京研发投入规模及强度明显高于国内其他城市

数据来源：城市国民经济与社会发展统计公报

从2010-2015年首都科技创新发展指数来看，北京科技创新工作进展显著，2015年首科指数突破100。截止2016年12月31日，北京辖区上市公司中，科技类公司占比超五成。

图：2010-2015年首都科技创新发展指数

数据来源：首都科技发展战略研究院与北京市科学技术委员会联合发布

未来随着非首都功能疏解，会腾退出更多空间用于科技创新，这会为北京催生一批新的高端经济。在创新力量推动下，北京将被打造成世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都，这会进一步增强北京核心竞争力。尤其部分被赋予重要使命的区域将迎来发展机遇，未来会有更多创新型资源流入该类区域，有利于地区产业升级，同时京津冀协同发展目标也将被大力推进。

变化五：住有所居，完善住房供应体系，保障各类住房需求，优化供给空间布局，打造宜居之都

新规表明：

➤未来住房供应量将增加、供应体系将更加完善：

➤居住用地将扩大、布局将更加合理：

➤住房租赁体系将更加完善：

影响点评

北京房地产市场受供应主导显著，可以说供应端的规划决定了未来市场量价、结构及空间布局。

规划继续强调“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，对房地产市场作了比较全面的规划与布局，从增加住房供应到完善供应体系，从增加居住用地供应到优化用地空间布局，从规范租赁市场到租赁房源的筹措都做了明确规定。

增加供应有利于缓解供不应求矛盾，供应体系进一步完善满足多方面住房需求，这将有利于北京市房地产市场长效机制的建立，更有利于实现稳定房地产市场的长期目标。

空间布局优化仍以疏解中心城区部分功能和人口为首要任务，居住用地与住房供应以中心城区以外地区为主，而中心城区将适度增加居住用地和租赁住房。所以房企在布局时，中心城区以外地区仍是拿地主场，中心城区可适当关注租赁市场及旧城改造机会。

变化六：“三山五园”见证变迁，文化“金名片”留存价值，文化保护重塑首都文化魅力

新规把历史文化名城的保护上升到了更高层面，构建了四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系：加强老城、中心城区、市域和京津冀四个空间层次，加强老城和三山五园两大重点区域，建设大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带的保护利用以及九个文化遗产保护传承与合理利用政策，加强城市设计与景观规划、展现中国文化自信与首都文化魅力。

影响点评

在新规中，老城的保护与复兴，以及对历史文化遗产的保护都得到了前所未有的重视，并且首次将四合院与胡同写入保护规划中，不再采取大拆大建的改造，而是采用提升居住环境、提高生活质量的方式进行保护，大量的民居也会因此而得到保护。

对于文化与遗产的保护能够深入到普通大众的生活中，保护与世世代代市民相关的民间文化与遗产，能够极大激发人们保护历史文化名城的自觉性与积极性，让首都人民重塑文化自信。

市域保护层面，加强对三山五园与老城的保护，让北京能够成为文化中心，同时积极承办、举办大型国内国际文化节，努力打造国际交往中心。

京津冀协同发展同样适用于文化发展。打造京畿文化圈，促进三地文化交流，共同发展，彰显大国首都文化形象，凸显城市群文化大格局。

结语

以上就是对《北京城市总体规划（2016-2035）》的分析解读，基于对规划侧重点的六大变化分析，未来北京城市整体、各行政区、周边县市的发展有机可寻。在“打造以首都为核心的城市群”这一宏伟发展目标下，北京未来将主要做两件事——“疏解非首都功能”、“强化首都功能”。

➤“疏解非首都功能”——加速推进京津冀协同发展、建设通州副中心，“承”“疏”有序

京津冀协同发展方面，未来在京津冀协同发展规划下，交通系统将进一步完善，服务于人口和产业的疏解，通过与东京都市群对比分析来看，未来京津冀仍有较大发展空间。

建设副中心方面，通州被提升到北京副中心的战略高度，与河北雄安新区共同构成北京新的两翼，在承接北京中心城区部分功能、人口疏解，以及京津冀协同发展中担当重要角色。

➤“强化首都功能”——加强科创实力、增强城市宜居性、提升文化软实力

科技创新方面，在科技创新中心的战略定位下，未来北京科技创新实力将进一步增强，对世界高端企业和高端人才的集聚效应也将随之增强，这会进一步增强北京核心竞争力。

住房方面，通过供给侧结构性改革，增加供应、完善供应体系、调节空间结构，未来北京供不应求矛盾将有所缓解，多方面住房需求会得到相应保障，城市宜居性会显著增强。

文化方面，在文化中心和国际交往中心的发展目标下，未来北京将加强对文化与遗产的保护，激发人们保护历史文化名城的自觉性与积极性，重塑文化自信，提升文化软实力。