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构建城市新体系 催生发展新动能

2017年03月23日09:58 来源:经济参考报
[提要] 中国正在进行人类历大规模的城市化进程,这不仅正深刻改变着中国的经济社会形态,而且将深刻改变中国的城市体系,蕴藏着巨大的发展潜能。重构科学合理的城市体系,将使我们抓住这一重大的历史机遇,从而使新型城镇化成为中国发展的巨大新动能。
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●未来中国将形成:以东中部一体化城市网为一网,以东北沿京哈线城市发展带、西北沿陇海-兰新城市发展带、正西沿长江上游城市发展带、西南沿沪昆线西段城市发展带以及东南沿海城市发展带为五带,以长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十个城市群为主体的集群化组织体系。

●未来中国将建立超大、特大、大城市,中小城市,小城镇协调发展的城市体系。超大特大若干,大城市上百,中小城市过千,小城镇过万的城市数量体系。

●如果实现集群化、哑铃型、多和链网化四个转变,多群网化的城市新体系将迸发中国发展新动能。

中国正在进行人类历大规模的城市化进程,这不仅正深刻改变着中国的经济社会形态,而且将深刻改变中国的城市体系,蕴藏着巨大的发展潜能。重构科学合理的城市体系,将使我们抓住这一重大的历史机遇,从而使新型城镇化成为中国发展的巨大新动能。

释放潜能、化解矛盾、顺应规律需要城市新体系

中国的新型城镇化拥有带动中国实现中高速增长的巨大潜能,囿于既有的城市体系约束等,而无法充分释放。不仅如此,城镇化导致的人口资源要素的空间流动,使全国经济空间正在深刻调整,城市分化加剧、局部面临衰退等新矛盾愈加凸显。大量人口向就业机会多、吸引力强的大城市流动是内在规律使然,但非要将其引导、限制于中小城市(镇)不仅损失效率,还影响公平。释放潜能、化解矛盾、顺应规律需要重构中国城市新体系。

——经济下行压力大,发展需要新动能。当前,中国经济下行压力依然较大,结构性改革任务繁重,单靠传统驱动方式已难以完全奏效。大国经济发展亟待寻求、释放新型城镇化的新动能。

——城市病愈演愈烈,化解需要新路径。城市化浪潮带来中国历大规模的人口迁移,大城市人口不断集聚。许多大城城区人口超出其合理规模,住房、交通等资源竞争日益激烈,房价畸高、交通拥挤等城市病愈演愈烈。化解大国城市病需要开辟新路径。

——部分地区现衰退,重振需要新支撑。全国经济空间正在发生深刻的变化,像东北等一些地区出现或面临衰退,其主因在于当城市竞争力弱化,城市集群组织体系缺失。摆脱衰退、实现重振亟须城市新体系的新支撑。

——城市“限大扩小”难落实,引导政策需要新调整。原有笼统提出限制大城市和发展小城镇的做法面临无法有效落实的难题。大城市在优规模下仍具有发展,一些偏远地区的小城镇发展既缺乏足够的就业、收入等条件支撑,又受当地财力不足的约束限制。真正实现大中小城市(镇)的协调发展,亟待引导政策的新调整。

——城市等级化阻碍分工协作,化解矛盾需要新突破。城市等级化对城市间分工协作的限制和阻碍作用越来越突出,尤其是以权力层级为主的城市等级化既阻碍了城市间的水平分工和协作联系,又加剧了城市间分化。化解分化矛盾、促进协调发展亟待城市联系体系的新突破。

规划集群化、哑铃型、多、链网化城市新体系

在城镇化加速期完成之后,中国有可能达到75%城镇化水平的相对稳定状态。中国人口可能25%出现在大城市里,25%在中小城市里,25%在小城镇里,25%在农村。在审视国际发展经验与趋势,并通过建立理论分析模型,结合大国特征,立足基本国情,顺应发展规律。我们认为:未来中国将形成集群化的城市组织体系、哑铃型的城市规模体系、多的城市结构体系和多功能链网络的城市联系体系。规划以上中国城市新体系,关键在于实现四个新转变。具体包括:

——城市组织体系:从孤立城市向城市群体系转变,形成一网五带三十群城市群体系。城市集群组织能够创造、分享规模经济和正外部性,克服负外部性。城市群将成为中国城市体系的主体形态。未来中国将形成:以东中部一体化城市网为一网,以东北沿京哈线城市发展带、西北沿陇海-兰新城市发展带、正西沿长江上游城市发展带、西南沿沪昆线西段城市发展带以及东南沿海城市发展带为五带,以长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十个城市群为主体的集群化组织体系。规划中国大国城市体系首先要实现从孤立城市向城市集群化组织体系转变,把大中小城市(镇)的协调发展方针具体到城市群的发展。

——城市规模体系:从塔尖型向哑铃型转变,将形成大中小城市和小城镇协调发展的体系。大城市是经济增长的“高地”,小城市(镇)是衔接城乡的“桥梁”。哑铃型的城市规模体系兼顾了大城市与小城市(镇)发展。未来中国将建立超大、特大、大城市,中小城市,小城镇协调发展的城市体系。超大特大若干,大城市上百,中小城市过千,小城镇过万的城市数量体系。

规划中国城市新体系需要实现大、中、小城市(镇)人口规模分布从塔尖型向“两头大、中间小”的哑铃型转变。

——城市结构体系:从单向多转变,将形成至少四尺度多的结构体系。多是兼顾效率与公平的空间结构布局,无论从国际经验还是从理论推导,未来中国都将可能形成“国家尺度、区域尺度、城市群尺度和大城市尺度的多结构”体系。规划中国城市新体系需要改变“摊大饼”、单设计,在城市内部实现大城市空间结构从单向多转变,在城市群内实现从核心城市独大向多协调发展转变,在全国范围规划多个城市群和多个城市。

——城市联系体系:从等级化到链网化转变,将形成多功能城市链网化的联系体系。链网化联系是城市间开放特征和分工协作深化的内在要求,随着分工深化和多出现,不同在综合功能、金融功能、科技功能、文化功能、制造功能等有自己的比较。在城市功能上,中国城市体系将从垂直联系主导的等级化联系向水平联系主导的网络化联系转变;在城市空间上,中国城市将从点联系、线联系主导向点线结合、面网延伸转变。规划中国城市新体系要改变按城市人口规模和级别设计等级化的城市体系做法,建立功能互补的链网化城市体系和空间平衡的网络化城市体系。

城市新体系将使新型城镇化迸发中国发展新动能

经济增长、社会公平和环境可持续是发展新动能的核心内容。如果实现集群化、哑铃型、多和链网化四个转变,多群网化的城市新体系将迸发中国发展新动能。

——经济增长(经济竞争力)。大城市和城市群内的中小城市(镇)的基础设施将会持续增加,城市群内部和城市群之间的基础设施也将不断释放。同时,大城市和城市群形成的规模经济和外部经济将会进一步提高全要素生产率。如果放开大城市限制,鼓励城市群内的中小城市(镇)发展,不需采取短期刺激政策,也能更好地确保国家宏观经济获得更好的增长率。

——社会公平(社会凝聚力)。新的城市体系将把不同规模、不同类型的城市纳入协调有序的发展机制中,让不同城市和地区融入分工协作和互惠互利的网络化有机联系系统,获得公平的发展机会,进而更好地促进区域协调发展,缩小地区差距,提升社会公平度。

——环境可持续(环境承载力)。新的城市体系将通过多布局更好地疏解拥堵,缓解、消除城市病,通过城市集群化发展更好地提升资源环境的综合利用效益,促进环境保护与资源节约。进而不断优化以资源永续利用和良好生态为支撑的发展承载环境,可持续地促进经济增长和社会公平。

以五大战略举措催生中国城市新体系

——实施重点发展城市群体系化发展战略,形成城市群分工合作和专业化联系以创造新红利。一方面,把发展城市群作为规划构建中国城市新体系的战略要点,通过构筑城市群内部多层次梯度演进的城市规模体系格局,推动实现群内大中小城市(镇)真正的协调发展,提高经济社会效益和资源环境综合利用水平。另一方面,以城市群内的主要城市为支点有序推进城市群之间分工合作与专业化联系,把创造、释放城市群体系的正外部性和新红利作为新常态下开发中国发展新动能的有力手段。

——实施大城市放开发展战略,以多布局创造、释放和共享规模经济红利。第一,放开大型及以上城市的人口限制,将限制大城市的人口规模方针调整为限定城区人口规模的方针,区人口超出优规模应市场决定的规律,建立多个和次。第二,鼓励城市群内有条件的大中城市有序扩大规模,在合理规划下引导发展成为规模更优的城市。当城市群内城市人口超出其优规模应遵循规律规划构建多城市群。第三,强化大城市和城市群规划与管理,提高规划的前瞻性、科学性以及管理与服务的水平与效率,引领多大城市、多城市群健康可持续发展。

——实施小城镇差别化发展战略,让小城镇依托大城市共享外部经济。一方面,改变过去笼统提出全面发展小城镇的做法,调整为在城市群内全面发展小城镇,支持环境承载力较强、经济竞争力水平较高的小城市(镇)不断发展壮大。另一方面,因地制宜有重点地发展城市群之外大城市周边的小城镇,培育、支持重点城镇和特色城镇发展。同时,考虑到国家安全、民族团结等现实需要与长远利益,还应支持边境地区、特殊资源区、少数民族聚居区小城镇“点状开发、适度平衡”,让这些地区具备一定条件的小城镇更好地成为衔接城乡的桥梁支撑与纽带节点。

——实施多尺度多城市发展战略,释放、共享正外部性,克服负外部性。第一,完善中国国家尺度、区域尺度、城市群尺度、大城市内部尺度的多布局,构建由政府、企业等广泛参与的投融资机制,加快推进各间公共服务均等化和交通等连接性基础设施的互联互通,为多尺度多城市体系创造和释放更大的正外部性提供软件与硬件支持。第二,推动多间形成联动发展,在空间形态多的基础上实现功能上的分工协作与一体化。第三,加强对各空间尺度上多布局的科学规划引导,使多规划顺应市场规律并与各地区的发展实际状况协调匹配,实施过程中统筹全局,循序推进。

——实施空间与功能的网络化发展战略。第一,发展城市空间网络。构建区域整体性空间网络化联系,促进区域协调发展。重点推动以高速铁路为骨架的快速交通网络建设,引导东部城市网络沿着快速陆桥通道、江河通道等向中部、西部、东北地区扩展延伸,形成更加高效的东中部一体化与全国互联互通发展格局。第二,发展城市功能网络,提升城市体系的整体功能,避免“大而全”的同质竞争,通过专业化分工形成功能互补,让城市间在制造、金融、科技等功能上进行链网分工合作,以不断发挥网络正外部性。同时构筑广泛的联系通道,推进联系方式由单向、非对称联系向多向、多样化对等联系转变,让各节点通过多向选择融入城市分工链网联系体系中。

(中国社科院财经战略研究院《中国城市竞争力报告》课题组)

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