改革进入深水区，土地制度改革是难啃的“硬骨头”。近日，国土资源部明确，农村土地制度改革三项试点全面启动(农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作)。

不久前，美国三一学院经济系终身教授文贯中接受了专访。文贯中20多年来一直未改其秉持的观点——在新型城镇化迫在眉睫之际，现行土地制度和户籍制度必须加速改革。

在他2014年7月推出的新作《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》中，文贯中提出，为长远计，中国必须重启由要素市场配置资源的内生型城市化，尽快改革现行的土地和户籍制度，给予农民从现有的集体土地制中自愿退出的自由，以便形成多元的土地制。他认为，要首先改革现行规划和用途管制，要将确权颁证和土地现有用途下的自由交易权同时给予农民，才能为真正的土地市场发育提供必要的空间。

《土地管理法》的修改启动已经多年，但是，这部法律至今未完成修改。在今年5月份国土资源部公开的立法信息中，《土地管理法》仍属调研类立法项目。这类项目是指，立法条件比较成熟，但尚需进一步协调、调研、论证且正在起草的立法项目。不过，国土资源部透露《土地管理法》的法律草案拟报国务院审查。

如何看待周其仁、华生、贺雪峰论战

2014年，就土地制度改革，学者之间进行了隔空论战。你如何看待？

文贯中：目前来看，土地法律如何修订，进展到何种程度，我也不清楚。去年，国内学界讨论土地配置与规划和管制的关系问题，与此有关。也可看出学者间分歧很大。好在学者通过讨论，辨明学理，尽可能达成共识，对修法是有裨益的。这场“论战”主要集中在周其仁(经济学家)与华生(经济学家)之间，也有贺雪峰(华中科技大学中国乡村治理研究主任)的参与。

先说前两位的争论焦点，主要集中在如何看待土地规划和用途管制。周其仁强调，配置土地，土地市场应起决定性作用。人类文明史的大部分时期土地实行私有，土地可以自由交易，交易产生均衡价格，均衡价格引导土地流向，完成资源配置。现代意义上的城市化早在18世纪便由工业革命推动，当时只有市场配置。现代意义上的城市规划和土地用途管制(下称“规划和管制”)要迟至20世纪才在美国兴起。可见周其仁的说法符合历史逻辑。

1953年后，中国转向计划经济，逐渐限制、后取消了土地市场。不同用途的土地分类由政府单边决定，并用土地指标直接配置。华生说，土地配置跟自由交易没有关系。在中国国情下，也是事实。但改革开放后，中国向市场经济转型。十八届三中全会《决定》指出，必须加快形成现代市场体系，提高资源配置效率和公平性。建设统一开放、竞争有序的市场体系，包括要素市场。

华生只抽象地强调一般意义上的规划和管制有其必要，固然没错，却忽视了这一体制在中国已经完全变味，一日不改土地市场就一日无法发育的事实。规划与管制兴起于市场经济的晚期，也没有取代土地市场配置功能的初衷，只是要辅助土地市场过滤土地使用中的负外部性和公地短缺问题。

贺雪峰主张农民干脆返乡，建设乡村，同时又高度评价现行土地制度。对此我无法苟同。他的主张违反历史规律，违反经济规律，也违反农民意愿。有一次，我跟他争论，我说，你所说的农民工在城市受到各种歧视都是事实，但你将板子打错了地方，不是城市化错了，而是现行的户籍制度和土地制度错了。它们才是妨碍农民进城定居、成为市民的制度障碍。

一些学人甚至鼓吹，中国应借助现行的土地制度和户籍制度，转嫁城市的人口压力，减少改革带来的制度成本。这种说法既无视历史事实，是东亚经验，又蔑视社会公平。况且，不破除城乡二元结构，融合各方共同富裕，长远来讲，社会必定陷于动荡不安。

另外，国人一直推崇“离土不离乡”的就地城镇化思路。作为上世纪80年代的描述，不可否认曾是事实。但将其作为城市化的一般规律而化，就缺乏合理性。城市化是为了发挥集聚效应，只有允许人口和企业的集中，才符合经济规律。

彻底改革现行的土地制度和户籍制度

中国目前的土地制度存在哪些弊端？

文贯中：现行的土地制度已经造成两种结构性扭曲：，未能在农业比重急剧下降的同时相应减少农村人口的比重，造成真实城市化严重滞后，城乡收入差急剧恶化，又长期居高不下；第二，房价太高，致使服务业的就业比重难以提高，农村普遍存在隐性失业，集聚效应难以穷尽。

反观东亚发达经济体，它们做到了几乎同步快速下降。这意味着经济转型和社会转型同时进行，使农村人口随农业比重的下降而同步向城市转移。这种同步使城乡收入差得以弥合。允许农村人口自由迁徙的户籍制度，以及允许土地私有和自由买卖的土地制度两者发挥着细水长流、润物无声的作用，使这些经济体实现了具有包容性和分享性的高速增长。

而中国目前的情况是，粮食安全固然重要，如果获得全体人民的认可，其成本就应由全体人民分摊，不应由粮农独自承受。追求城乡收入平等是每个人的权利，粮农也不例外。如果一定要粮农提供粮食安全，就需财政拿钱，使粮农不会因种粮而致贫。否则，他们有改种其他作物甚至改行的权利。粮食短缺就应该由进口来解决。

从东亚经验来看，必须彻底改革现行的土地制度和户籍制度。其中，给予农民集体和个体完整的土地权，允许农民集体和个体在符合规划和管制的前提下，有土地交易的自主权，这一点为重要。对于中国来说，长期目标是减少农民占全部人口的比重，使之接近于农业产值占GDP的比重。在存在土地和劳动力市场的地方，这是一个自动的过程。所以，应该由土地和劳动力两大市场调节，使农村收入低的人首先进城，然后次之，再次之，富裕的农民会后进城。只有这样，城乡的收入差才会收敛。中国现在所走的道路正好相反，欢迎的恰恰是富裕有能力年轻的农民，导致城乡收入差无法弥合。

收入低的农民——农村留守的老人、儿童、妇女没有进城，其实也是有原因的。

文贯中：这就要求尽快废除户籍制度，恢复户籍原来具有的人口登记作用，使得留守群体跟农民工能在打工地团聚。另外，当前土地制度没有理顺，使得城市里面一方面商品房价格很高，政府没有动力建廉租房，另一方面城市建设出现大量空城和使用效率低下的基础设施，当然也出现了不被官方认可的小产权房。

跟中国比邻的东亚发达经济体，城市化进程是内生型的，虽然在农民进城的过程中，也出现过一些所谓的贫民区，也就是相对比较简陋的房子，但低廉的房租帮助农民实现了家庭团聚，由于没有户籍限制，使得他们的小孩可以跟社区的其他小孩一块，长大后自然成为城里人。

另外，政府应该建立全民统一的医保、社保、失业救济等社会保障体系，取消户口歧视，使社会能更好地应对可能出现的经济危机。

经济危机也有其疏通经济结构扭曲的功能。美国通过2008年的金融危机，解决房地产泡沫，纠正经济结构中的扭曲。它们没有将城市中的人直接赶到乡下，而是通过提供救济，让市场的价格机制发挥作用。对中国来说，为长远计，必须重启内生型城市化，改革土地制度和户籍制度。否则越是拖延，城市中积累的外来打工者就越多。这种人口“堰塞湖”的水位只会越来越高，决堤的风险也会越来越大。

对土地用途管制是为了公共利益

要破解现今中国的土地制度困局，你有何建议？

文贯中：主要是为了让土地作为要素可以自由流动，不但在农业中，也要在一切行业中，是农业和非农业之间，在符合区划和城规的前提下，自由流动。

有人担心土地兼并。但从近代各国和地区的经验来看，土地兼并只会缓慢发生，东亚其他经济体一直希望土地兼并发生得快一些，使农户的平均规模大一些，只可惜快不了。对那些愿意选择集体化道路的农户，应该尊重。改革现行土地制度的路径，要点在于真正承认自由进退的原则。

如果农民愿意从强制性的集体土地制当中退出，以后他们的土地就可以在农村内、城乡间和城市中流动起来，打破政府对土地的垄断。在多元的土地制下，真正的土地市场就可以运作起来。同时，在多元化的土地制下，物业税的征收就名正言顺，可以取代竭泽而渔、不可永续的土地财政。

当然，政府对土地的用途管制是必要的。但管制并不等于剥夺土地的权。只有为了公共利益，在有正当程序和公平补偿的前提下，政府才能征收土地。

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