15万亿土地出让金“黑匣子”

“审计组进驻后，要设联络员。在与审计人员沟通时，需要很多技巧，该解释的事情一定要解释清楚。”

今年8月中旬开始，土地财政审计工作全面展开，某省级国土资源部门工作人员刘小壮(化名)为准备各种资料忙了有一段时间了，其中关于土地出让金的资料准备更是小心加小心，全面再全面，因为这是此次审计的重点。

担心的不仅仅是地方政府，一位私募基金的相关负责人告诉记者，由于土地出让金在地方政府债务还款来源中占据较大比例，而与房地产开发及地方政府平台融资项目有关的信托、资管及私募基金项目或亦将受到此次专项审计的波及。

据数据显示，2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，自2004年土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，土地出让金收入上涨超7倍。在之前的三次小范围的土地出让金审计中，问题就不少。

就市场反应看，公众希望，此次审计是“医治”地方土地财政的重要契机。一些甚至认为，这是为构建和完善合理的地方税体系的前期重要准备。果真如此吗？一位地方审计局工作人员坦言，“审计的对象是过往情况，对地方土地财政实质性约束，仍然要等到审计结束后的处理环节。”

好在不必等太久，两个月后，审计报告将出炉。

15万亿有多少猫腻

“今年选来选去，我们最后选了土地出让金收支情况，考虑到土地出让金与耕地紧密相关，肯定会涉及占用耕地问题”

为期3个月的首次土地财政审计正在进行。

范围审计之前，审计署在东西部各选一个省份试点。作为东部试点的辽宁省已于6月份审计结束，未被纳入试点的省份，7月份前做好自查自纠工作。据记者了解，审计工作于2014年8月中旬开展，具体审计工作由各省(区)当地审计署特派办牵头，审计组成员则由特派办和各地审计部门抽调的工作人员组成，审计直接对象是各市县政府，审计方式为异地交叉审计，工作时间或截至10月末。

某研究员告诉记者，通过对土地财政“家底”审计，对土地财政的形成原因和其对社会经济运行带来的不良影响，为下一步的改革寻找到合理有效的切入点，应该是此次审计最重要的目标。

土地财政项目庞杂，此次有无审计重点？

“今年选来选去，我们最后选了土地出让金收支情况，考虑到土地出让金与耕地紧密相关，肯定会涉及占用耕地问题。”2014年年初，国土资源审计工作就被列为今年审计署的重点工作。审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时透露了具体审计重点，2008年-2013年6年间，地方政府总计约15万亿元的土地出让金将成为审计重点之一。

前三次审计问题多

“存在变相减免土地出让金、欠征土地出让金、挪用土地出让金等情况”

2004年土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，土地出让金收入持续攀升。2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，同比增长约45%，其中地方政府的土地出让金收入占95%。10年以来，土地出让金收入上涨超7倍。土地出让金问题一直是审计“顽疾”。

根据记者了解，审计署分别于2007年、2009年、2011年对部分地区的土地资金做了审计工作。对比三次审计结果，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题屡屡出现。

根据2010年公布的审计结果显示，11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。如今，仍存在变相减免土地出让金、欠征土地出让金、挪用土地出让金等情况。另外，据国土部披露，2013年46个城市共欠缴土地出让金492亿元。上海财经大学教授胡怡建认为，“土地出让金收入属于政府性基金的一种，土地出让收入未纳入土地出让金，不符合国家基金预算管理规定”。

地方人员正忙接待

“审计组进驻后，还要设联络员。在和审计人员沟通时，需要很多技巧，该解释的事情一定要解释清楚”

此次对土地出让金的审计具体查哪些东西呢？

一位省级国土资源部门工作人员告诉记者，该省需要为审计部门准备土地出让金等十几项相关资料，“在土地出让金方面，需准备土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价、土地使用权证发放及融资情况等”。

关于土地出让金审计中可能出现的核心问题，上述工作人员透露，比如是否存在违规出让土地的问题，包括出让主体不合法、未落实招拍挂出让制度、违反国家供地政策、低价或零地价甚至负地价出让土地、违规发证、出让后擅自改变规划条件等；是否存在应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金等问题；是否存在人为加大土地开发成本支出而降低土地出让实际，违规使用、挤占、挪用土地出让金等问题都在审计范围内，“审计组进驻后，还要设联络员。在和审计人员沟通时，需要很多技巧，该解释的事情一定要解释清楚”。

被誉为“第二财政”的土地出让金与当下的房地产开发项目和地方政府的融资举债都有着密不可分的关联，随着专项审计工作的开展，相关问题的处理或将对房地产土地开发及政府融资带来新的压力。一位私募基金的相关负责人告诉记者，由于土地出让金在地方政府债务还款来源中占据较大比例，而与房地产开发及地方政府平台融资项目有关的信托、资管及私募基金项目或亦将受到此次专项审计的波及。

为财税改革做准备

“对地方土地财政实质性约束，仍然要等到审计结束后的处理环节”

“土地财政”如何才能够“取之于民用之于民”，这要在土审计之后才能够下结论。中南财经教授叶青预测，土地审计对当今社会的影响将会比债务审计更大。在多位财税眼中，此次审计被看作为解决土地财政依赖做准备。

“分税制改革是土地财政解决的关键。此次有关于土地财政的全面审计，可以全面了解地方钱袋子，有利于解决土地财政问题。”贾康认为，地方财政困境的形成，更深层次上还在于制度因素，“其中，分税制深化改革的不到位、与地方在财力与事权上的不匹配，导致地方政府长期资金缺乏，只能过度依靠土地收入，这是土地财政等问题沉疴不解的制度根源。”

1994年实行分税制之前，地方财政收入比较丰厚。分税制之后，地方财力明显减少。最近十年，地方的基础设施建设任务并没有因为地方财政自主支配的财力减少而减少，相反，随着地方主官政绩观的变化，在地方建设中往往出现“自我加压”现象。仅靠地方财政收入、转移支付、借债，无法完成建设任务。因此，地方财政越来越依赖于债务与土地，导致地方各级政府的债务大都与“土地财政”挂钩。

“审计的对象是过往的情况。”一位地方审计局工作人员坦言，“对地方土地财政实质性约束，仍然要等到审计结束后的处理环节。”贾康指出，目前当务之急，要缓解地方财政困难，构建和完善合理的地方税体系，是房地产税要推行。

当然，探索中的房地产税要替代目前近4万亿规模的土地出让金收入作为地方财政收入的主要来源，还需要相当时日。摆脱土地财政的出路，既要为地方政府寻找替代的财力来源，更要在“二元”土地管理制度、土地二级交易市场建设、住房与土地信息公开联网、合并或减免现行的土地与房地产税费、取得尽可能广泛的社会共识等方面，进行系统性的前期铺垫。

同济大学财经研究所所长石建勋近日撰文指出，推进房地产税改革，逐步实现土地“出让收入”为主向“保有使用税收收入”为主的转型。可以考虑取消财政专户将土地出让收入纳入预算，并在有破产制度的前提下允许地方政府自主发债，健全对地方政府的约束机制。